Abbiamo chiesto all’Ambasciatore Luigi Vittorio Ferraris, che ci onora della Sua amicizia, di poter ospitare questo scritto, pubblicato un mese fa sulla “Lettera Diplomatica”, quindicinale del Circolo di Studi Diplomatici. L’associazione, che ha sede in Roma in via degli Astalli 3/A, è stata fondata nel 1968. Si propone di svolgere “un’attività di studio e di approfondimento dei vari problemi internazionali contemporanei e dei loro riflessi sulla politica estera italiana”.
Questo Circolo è costituito da un ristretto gruppo di diplomatici a riposo che vuol mettere a disposizione di tutti le proprie qualificate conoscenze ed esperienze, cercando di “seguire la mutevole realtà della politica estera”.
Ogni tre mesi vengono dati alle stampe anche i “Dialoghi Diplomatici” che sono il frutto di approfonditi dibattiti, con l’intervento di tutti i soci e molto spesso anche con la partecipazione di qualificate personalità italiane e straniere.
A presiedere Il Circolo è appunto l’Ambasciatore Luigi Vittorio Ferraris, marchigiano di origine (è nato a Roma, ma ha vissuto la sua giovinezza al Vaccarile di Ostra) e cittadino d’adozione della nostra Senigallia.
A lui un grazie particolare per averci offerto, con il consenso a questa pubblicazione, una bella occasione di conoscenza e di riflessione sugli «GLI IMPEGNI DEGLI STATI PER L’ORDINE INTERNAZIONALE». Argomento questo, trattato dalla lettera n. 940 del 28 dicembre 2005.
Lettera Diplomatica n° 940< br /> Roma, 28 dicembre 2005
Impegni degli Stati per l’ordine internazionale
1. Alla fine del 2005 potrebbe apparire non inutile soffermarsi per brevi riflessioni sulla evoluzione nell’ultimo lustro del sistema delle relazioni internazionali, richiamando anche quanto scrivevamo all’inizio del nuovo secolo (Lettera Diplomatica 816/1999). Rileggendola si può constatare come alcune speranze siano ben incamminate (“riduzione dell’uso della forza per risolvere vertenze fra Stati”), mentre alcune constatazioni si sono purtroppo consolidate (“la conflittualità permane nel mondo e non accenna a scomparire”); “il rispetto dei diritti dei popoli è una aspirazione antica”, ma “la convinzione della preminenza dei diritti umani trova suoi limiti evidenti nella ragion di Stato”, tanto più che “nelle Nazioni Unite si ripongono esagerate speranze”, mentre “l’Europa non solleva grandi consensi”. E concludevo chiedendo se dovessimo “inventare un nuovo sistema internazionale, successivo al dopo guerra fredda”.
Gli avvenimenti drammatici – anche sul piano mediatico – dell’11 settembre 2001 hanno sconvolto le opinioni pubbliche almeno nell’immediato; hanno indotto la neo Amministrazione degli Stati Uniti ad abbandonare il progetto di contenere il proprio impegno mondiale per adottare invece decisioni altrettanto drammatiche dette “unilaterali”; hanno alimentato proprio a causa di quelle decisioni incomprensioni profonde all’interno di antiche e consolidate amicizie. Come non pensare, cinque anni dopo, che effettivamente occorre immaginare un sistema internazionale nuovo: ma con quale obiettivo finale?
2. Sino alla “rivoluzione del 1989-91” si riteneva che il sistema mondiale potesse essere affidato all’equilibrio o all’egemonia gerarchica essendo il sistema anarchico non sottoposto ad alcuna autorità superiore. Poiché la Seconda guerra mondiale aveva dimostrato che gli Stati sovrani non erano in grado di controllare i conflitti, si era ritenuto possibile spezzare il rapporto fra pace e guerra con tre conseguenze.
La prima: per evitare conflitti generalizzati adoperarsi perché mutamenti dello status quo o conflitti locali non pregiudichino la pace internazionale dalla decolonizzazione alle “liberalizzazioni” interne (Atto Finale di Helsinki).
La seconda: far sì che la comunità internazionale possa “civilizzarsi” verso una società internazionale con criteri omogenei di giudizio e con istituzioni da tutti accettate.
La terza: non affidarsi esclusivamente alla decisione dei singoli membri del sistema, bensì ad organizzazioni che impongano loro comportamenti e detengano il monopolio della forza da esercitare nell’interesse generale.
Il sistema internazionale, cioè il sistema di relazioni fra gli Stati, voleva diventare ordine internazionale, ma diverso dal “World restored” di Kissinger della Restaurazione post-napoleonica e diverso dal “Concerto delle Potenze” del secolo XIX.
Non può sorprendere quindi che nel 1945 si mirasse a trasformare il sistema internazionale in un ordine internazionale con la volontà di poter governare il mondo secondo norme che una organizzazione, quasi una repubblica del mondo, avrebbe dovuto disciplinare, in una parola le Nazioni Unite. I popoli del mondo avrebbero dovuto perseguire insieme la stabilità e quindi la pace: la sicurezza collettiva strumento per assicurare la tranquillità di tutti. Affidare il monopolio della guerra alla organizzazione comune contro chi non si sottoponesse alla collettività degli Stati. Stati sovrani certo, ma privati di loro prerogative, la principale delle quali il diritto di agire, anche con l’uso della forza, per perseguire i propri fini. Un obiettivo ambizioso, che aveva la sua origine ideologica nella Carta Atlantica e quindi principalmente negli Stati Uniti mentre l’Europa, fonte da sempre di conflitti e responsabile diretta degli ultimi due conflitti mondiali, ragionava secondo le categorie degli equilibri per poi fortunatamente riconoscere l’esigenza di una nuova organizzazione: un atto di lungimirante coraggio nelle varie tappe sino all’Unione Europea con una intensa collaborazione per l’integrazione economica e politica.
3. Dunque un ordine internazionale razionale? Ma doveva superare una ambiguità: due contrastanti interpretazioni della democrazia e della libertà, “occidentale” e “sovietica o comunista”, benché la Carta di San Francisco si ispirasse alla prima e di qui il bipolarismo della guerra fredda quando la guerra era diventata impossibile su scala planetaria, ma la pace improbabile [Aron]. La guerra fredda è stato un esempio di esportazione di un sistema politico ed ideologico, nell’intento che nel mondo dovessero imperare solo valori che per semplicità venivano chiamati occidentali.
Intorno a questa ambiguità si dipana oggi la ricerca di valori comuni o universali per affermare un ordine internazionale nella sicurezza e nella stabilità verso la pace, almeno come prospettiva. Dalla Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo del 1948 l’approfondimento del tema e il suo ampliamento hanno costituito fili conduttori dell’azione migliore della comunità internazionale (e delle Nazioni Unite). Al Patto sui Diritti Civili e Politici del 1966 e ai diritti economici, sociali e culturali hanno fatto seguito in modo ininterrotto una serie di altri documenti per disegnare ogni aspetto dei diritti dell’uomo. La persona umana viene posta al centro di un sistema di Stati sovrani innovando profondamente e incidendo ancor più profondamente sui diritti sovrani degli Stati. Nel sistema internazionale i protagonisti o i soggetti non sono più solo gli Stati sovrani, bensì anche gli individui in quanto persone umane titolari di diritti loro inerenti: appunto i diritti dell’uomo.
Come definirli e circoscriverli? I documenti delle Nazioni Unite, che nessuno Stato si rifiuta di sottoscrivere o almeno di considerare con attenzione, danno vita ad un ventaglio di iniziative che hanno cambiato il volto stesso del sistema internazionale verso lo stabilimento di un ordine internazionale che potesse aspirare a costituire una società universale.
4. Il processo non è concluso. La Conferenza del 1993 è un punto di arrivo e di partenza al tempo stesso, quando proclama che i diritti umani sono universali e indivisibili, pur tenendo conto di peculiarità specifiche, come traspare poi.
Tutti dunque accettano gli stessi principî o almeno non osano negarli. Ma con quale sincerità?
Un problema che si pone in modo acuto quando si discute della Carta Araba dei Diritti dell’Uomo del Cairo o della Carta islamica dei Diritti dell’Uomo o della Carta Africana dei Diritti dell’Uomo. Quando gli Stati arabi non accettano che sia dedicato un giorno dell’anno a ricordare l’Olocausto sembra che non si rendano conto, per motivi di relativismo di scarsa lungimiranza, che si disconosce il valore di un evento, che è stato in assoluto il maggior esempio di programmato e voluto genocidio. Se non lo si riconosce – come oggi l’Iran ad esempio dichiara – si mette in forse la possibilità di individuare crimini internazionali e quindi si frena l’evoluzione verso una società internazionale di valori condivisi, la cui violazione deve essere sanzionata dagli organi o dalla volontà comune di quella società.
Gli Stati sovrani rimangono i principali decisori e gli attori: non più unici, ma determinanti : “gli attori idonei a far fronte alle minacce, nuove e antiche, che sono dinnanzi a noi, continuano ad essere i singoli Stati, il cui ruolo e le cui responsabilità devono essere rispettate” recita in modo inequivocabile il rapporto al Segretario Generale dell’ONU presentato dai 16 saggi “A more Secure World” nel 2004.
Come dare contenuto alla centralità dei diritti dell’uomo e come metterla in pratica se la tutela dei diritti dell’uomo assurge a compito centrale per il mantenimento della pace e della sicurezza? In che modo vanno riconosciuti i diritti degli individui e dei popoli come fattore per la pace e la stabilità? Anche con l’uso della forza se necessario a tutela dei diritti degli individui o meglio dei cittadini contro i loro governi?
Quando si invocano o si autorizzano interventi della comunità internazionale o di singoli Stati ed anzi si costruisce un dovere degli Stati di intervenire in caso di gravi violazioni o di genocidio o di crimine contro l’umanità, quale il compito dell’azione internazionale dinnanzi ai popoli anche contro la volontà dei governi? Si pone la comunità internazionale in contrapposizione ai governi a favore dei popoli?
5. Sono interrogativi ineludibili quando si invocano i diritti umani e il loro rispetto quali obiettivi principali dell’azione del sistema internazionale in vista della costruzione di un ordine internazionale, che si suol definire più giusto.
Intorno al dilemma fra i diritti dell’uomo e le legittime prerogative degli Stati, si ripropone il rapporto fra pace e guerra, quale costante del sistema internazionale, o meglio fra conflitto e stabilità oramai non più fra gli Stati ma all’interno degli Stati od anzi dei popoli, non più frenati dal rischio della deterrenza nucleare e pronti ad affrontare il conflitto perchè mossi o da loro interessi o dalla volontà di affermare la loro identità o da odi riesumati sotto l’impulso della propaganda o dell’uso distorto della storia.
Dopo la stabilità impropria del bipolarismo della guerra fredda è subentrata l’instabilità, che non dispone più dei precedenti strumenti di controllo, né ha saputo acquisirne di nuovi, dato che le Nazioni Unite non hanno capacità autonoma di decisione essendo emanazione di Stati sovrani [e richiamo le Lettere Diplomatiche del collega Castaldo: 915-918/2004 e 935/2005].
Ora le guerre sono diminuite a raffronto dell’ultimo decennio del secolo scorso ed è un fatto positivo, ma si è imposto un altro elemento di insicurezza grave: il cosiddetto terrorismo internazionale o globale. La minaccia non proviene più da un membro del sistema internazionale, né da una ideologia (come nella guerra fredda), bensì da movimenti minoritari, talvolta con il sostegno, vero o presunto con indizi non sempre certi , di alcuni Stati membri. Tali gruppi senza territorio sono il prodotto perverso della deterritorializzazione della politica internazionale e della globalizzazione anche di strumenti immateriali (ad esempio contro il sistema informatico). Fanno leva non su problemi specifici (il riferimento alla Palestina è pretestuoso) agiscono non per qualcosa o contro qualcuno, ma contro tutto e tutti e soprattutto rifiutano quei principî condivisi, che trovano nella Carte della Nazioni Unite la propria universalità, e quindi ogni ordine internazionale.
Contro questa minaccia, l’uso della forza? E’ vero che i membri delle Nazioni Unite devono rinunciare all’uso della forza salvo per legittima difesa. Ma è altrettanto vero che il giudizio sulla legittima difesa dinnanzi ad una “minaccia imminente” è pur sempre riservato agli Stati sovrani quando si tratti di un pericolo ritenuto inaccettabile per la propria sopravvivenza ed il giudizio non può che essere soggettivo. E non a caso di minaccia imminente parlano i più recenti documenti delle Nazioni Unite come il documento strategico dell’Unione Europea, approvato a Tessaloniki-Roma.
Se l’organizzazione internazionale, sensibile ad interessi contrastanti o a timori prudenti, non è in grado di agire tempestivamente, o se si dubita della sua efficacia, si può precludere a uno o più membri di agire direttamente? Ciò è avvenuto nella guerra del Kosovo e ciò è addotto a giustificazione, verosimile sebbene discutibile quanto a opportunità, dell’intervento in Iraq. Ne discende oramai che il divieto dell’uso della forza da parte degli Stati membri del sistema internazionale in virtù della delega esclusiva all’ONU dell’uso della forza trova vistose eccezioni o nella tutela dei diritti dell’uomo, considerati preminenti nell’interesse generale per la pace e la stabilità, o di interessi altrettanto pressanti di sopravvivenza.
Pertanto il richiamo, oggi così frequente, al rispetto della legalità internazionale, poco convince: si dovrebbe tener conto che nel diritto internazionale molto è stato innovato quando si tratti di intervento umanitario, della cui legittimità formale si dovrebbe spesso dubitare. Interventi armati più o meno di peace keeping o di nation building si propongono di introdurre principî nuovi di diritto internazionale, di rovesciare un governo legittimamente costituito, di servire da monito ad altri. Dunque la violazione di elementari diritti umani o la ragion di Stato internazionale consentono di passare oltre la legalità formale e di infrangere principî solidi di diritto. Intorno all’uso della forza per la lotta al terrorismo o per l’intervento di pace, in un caso e nell’altro con obiettivi che vengono definiti a favore dei popoli, persino contro la loro volontà, ma in omaggio a fini definiti più alti e più lungimiranti, la discussione, per quanto raffinata, sulla legalità o meno di azioni internazionali degli Stati è di scarsa consistenza Gli Stati rimangono i creatori del diritto internazionale, cui devono attenersi nella misura in cui non ritengano in pericolo la loro stessa esistenza.
Si può dunque usare la forza per assicurare la sicurezza, tornata ad essere punto centrale per gli Stati [E.Conze], o per imporre la pace o per imporre il rispetto dei diritti dell’uomo, inevitabilmente in termini selettivi, vale a dire in quelle situazioni, ove gli Stati disposti ad agire riscontrino proprî interessi. Indipendentemente dal valore etico (vero o presunto) l’intervento diventa attuazione diretta della tutela dei diritti dell’uomo quale diritti di libertà, una tutela che non può prescindere dall’uso della forza ove si palesi necessario per ricostruire strutture statali e per imporre o promuovere un sistema di governo: dalla Somalia all’Iraq, dall’Albania nel 1997 al Kosovo nel 1999 quale volontà di individuare valore universali di un ordine internazionale.
Cambia la funzione della guerra preventiva o della guerra precauzionale nell’ambito della legittima difesa dinnanzi a nuove minacce (e richiamiamo le Lettere Diplomatiche 881/2003 e 896/2003) in relazione con il superamento della deterrenza nucleare e in vista di un rapporto ancora da identificare nel dettaglio fra prevenzione dei conflitti e interventi dopo il conflitto per ristabilire la pace, e per lo state building.
Non si tratta ancora di un progressivo indebolimento o evanescenza (“whithering away”) dello Stato, ma più semplicemente di un disconoscimento del diritto di uno Stato di impedire l’azione della comunità internazionale di intervenire sul suo territorio e all’interno dei suoi confini, non più inviolabili. L’elemento nuovo è dato dalla liceità dell’intervento esterno allo scopo di mantenere la pace, la sicurezza o la stabilità con mezzi intrusivi, giustificati dalla superiore esigenza del rispetto dei diritti umani intesi come diritto alla sicurezza e al benessere, al progresso e allo sviluppo. Se per trovare la propria legittimità, gli interventi, evidentemente militari o comunque cogenti (sanzioni), devono basarsi su principî fondamentali e se la loro esecuzione dipende da particolari costellazioni di potere e di interessi [Hassner], non basta più il diritto internazionale dinnanzi a nuovi rischi e a nuove minacce.
Come aspirazione è giusto che al diritto della forza si sostituisca la forza del diritto. Ma quale diritto? Quello della sovranità degli Stati o quella della volontà della comunità internazionale?
6. In questo contesto si pretende di far prevalere l’azione multilaterale. Un obiettivo positivo, che può essere imposto solo a condizione che il multilateralismo assicuri agli Stati tuttora sovrani adeguate garanzie. Essendo tuttora preminente l’apprezzamento soggettivo della minaccia, la volontà unilaterale non può essere surrogata da un multilateralismo che potrebbe rivelarsi inefficace, in quanto le organizzazioni internazionali pretendono di disciplinare in profondità e in ampiezza, ma spesso senza averne i mezzi. Diventa allora inevitabile che ad organizzazioni universali si preferiscano alleanze ad hoc, perché più idonee e più flessibili (coalition of the willing o forze multilaterali o NATO).
L’ONU non può imprimere il marchio della legittimità condannando ogni altro atto alla illegittimità, poiché non é neppure in embrione un governo mondiale. Del resto le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza sono raccomandazioni, che gli Stati sono invitati a rispettare, salvo che vengano decise sanzioni o misure coercitive che le accompagnino.
Nulla di anomalo se uno Stato ritiene di agire da solo a difesa dei suoi interessi legittimi e vitali. E’ altrettanto evidente che lo farà se ne avrà la forza. Altrimenti preferirà ricorrere a sedi esterne o multilaterali per cercare protezione. Tucidide fa dire al generale ateniese: “voi fareste la stessa cosa che faccio io se ne aveste la forza”. Il giudizio deve essere di opportunità e di proporzionalità, non di astratta legittimità. E’ giusto o ingiusto? E’ la realtà del modo di agire degli Stati.
Di maggiore rilevanza è l’obiettivo che tutti i soggetti internazionali, gli Stati, condividano la stessa visione della società. Quale? Quella ormai consegnata nei documenti internazionali i quali, non sono solo documenti diplomatici e per ciò stesso caduchi, ma oramai sono in grado di interpretare una volontà collettiva.
Se la volontà collettiva ha creato gli Stati moderni liberali e democratici perché non può creare anche una società internazionale, che allora avrà un suo ordinamento coerente e saldo che possa avere la funzione di arbitro politico nel prevenire e nel reprimere.
Vuol dire questo esportare una visione del mondo? Probabilmente sì, per conseguire un ordine internazionale, stabile e pacifico, che deve passare attraverso la volontà di condividere gli stessi valori di libertà e di dignità. Vada a merito della comunità internazionale nella sua attività insieme all’ONU di aver elaborato il profilo della società internazionale, idonea a garantire pace e sicurezza e anche progresso. La storia dell’umanità è testimone del prevalere delle civiltà più forti e più decise su altre, una imposizione che può aver luogo per mimesi o per arrendevolezza o per costrizione [A.Toynbee].
Ma per conseguire questo alto obiettivo bisogna con realismo affrontare prove non facili.
Se occorre far da contraltare all’ingiustizia della forza con la forza della giustizia [Martino], occorre non attardarci sulle definizioni nominaliste o sulle valutazioni di corta veduta, ma si deve operare con vigore, anche con la forza se necessario per raggiungere il fine che vogliamo perseguire. Cioè un sistema basato sulla vigilanza, sul consenso, sull’interesse comune, sull’azione collettiva e sul diritto internazionale per sostenere condizioni nelle quali la pace può essere mantenuta, e se ve ne è la capacità, occorre prevenire le violazioni della pace. Occorre dunque essere “Guerrieri democratici” [A.Panebianco ] per un ordine internazionale di Stati rispettosi dei diritti dell’uomo?
Luigi Vittorio Ferraris